Un antidoto alla corruzione

di: Andrea Lebra

«La corruzione è un male più grande del peccato. Più che perdonato, questo male deve essere curato. La corruzione è diventata naturale, al punto da arrivare a costituire uno stato personale e sociale legato al costume, una pratica abituale nelle transazioni commerciali e finanziarie, negli appalti pubblici, in ogni negoziazione che coinvolga agenti dello Stato. È la vittoria delle apparenze sulla realtà e della sfacciataggine impudica sulla discrezione onorevole». (Dal Discorso del 23 ottobre 2014 di papa Francesco alla delegazione dell’Associazione internazionale di diritto penale)

L’introduzione nell’ordinamento nazionale di un’adeguata tutela del dipendente (pubblico e privato) che segnala condotte illecite dall’interno dell’ambiente di lavoro è prevista, talvolta in modo vincolante, altre volte sotto forma di invito ad adempiere, in convenzioni internazionali (ONU, OCSE, Consiglio d’Europa) regolarmente ratificate dall’Italia.[1]

Una legge del 2012[2] ha recepito tali sollecitazioni, sia pure limitatamente all’ambito della pubblica amministrazione.[3]

A fronte di gravi carenze di tutela riscontrate nella citata disposizione e con l’intento di incoraggiare una prassi che stenta ad entrare nella sensibilità del dipendente pubblico o privato, il legislatore ha approvato di recente la legge 30 novembre 2017 n. 179,[4] entrata in vigore il 29 dicembre 2017.

«La lotta alla corruzione ci impegna tutti»

Si deve prendere realisticamente atto che, nell’esperienza italiana e contrariamente a quanto da tempo succede nei paesi anglosassoni e scandinavi, il segnalante (o, come si è soliti denominarlo a livello di prassi amministrative, il whistleblower[5]) viene spesso non solo etichettato con qualificazioni poco gratificanti, quali quelle di spione, delatore, traditore, ma anche circondato da diffidenza, sia da parte dei vertici dell’ente datore di lavoro che da parte dei colleghi di lavoro.

Occorre, allora, incentivare un cambio culturale per far sì che la segnalazione di reati e illeciti possa assumere sempre più un valore positivo, dovendo essere considerata alla stregua non di una delazione, ma di un dovere civico per ogni cittadino.

Il dovere di segnalare alla competente autorità e nell’interesse dell’integrità della pubblica amministrazione condotte illecite di cui si viene a conoscenza in ragione del proprio rapporto di lavoro è fondamentalmente una questione culturale e di responsabilità civica.

Il senso della legalità non è un valore che si improvvisa. Esso esige un lungo e costante processo educativo. La sua affermazione e la sua crescita sono affidate alla collaborazione di tutti, ma in modo particolare alla scuola, ai movimenti che nel paese hanno un potere di aggregazione, ai sindacati, ai partiti, alle istituzioni pubbliche e – non ultima – anche alla comunità cristiana dal momento che – come ancora recentemente affermato da papa Francesco – quanto si può fare per lottare contro «il flagello sociale» della corruzione merita «il massimo della considerazione e del sostegno», trattandosi di una lotta che «ci impegna tutti».[6] Nel suggerire l’intenzione di preghiera per il mese di febbraio 2018 («Preghiamo insieme perché coloro che hanno un potere materiale, politico o spirituale non si lascino dominare dalla corruzione»), Francesco ci ha ricordato che «la corruzione non si combatte con il silenzio: dobbiamo parlarne e denunciarne i mali».

La corruzione non costituisce solamente una violazione della legalità, ma provoca anche instabilità, sprechi, distorsione dei mercati, abbassamento della qualità dei servizi, mancato riconoscimento della meritocrazia, perdita di competitività e povertà. Tutto questo favorisce il sorgere di un clima di illegalità, terreno fertile per attività criminose e illecite. La corruzione, presente sia nei paesi ricchi che in quelli più poveri, trova maggiore spazio dove il senso dello Stato e il rispetto delle regole non fanno parte della cultura interna.

Nell’intento di scalfire e abbattere quel muro di accettazione silenziosa del fenomeno corruttivo ancora troppo spesso considerato sostenibile, la nuova legge, che si compone di soli tre articoli, garantisce una tutela adeguata al segnalante e amplia la disciplina introdotta nel 2012 che riguardava solo il pubblico impiego.

Tutela del segnalante pubblico dipendente

Nel settore del pubblico impiego i soggetti legittimati alla segnalazione sono:

i dipendenti di tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e le scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale;
i dipendenti delle pubbliche amministrazioni in regime di diritto pubblico;
i dipendenti di enti pubblici economici;
i dipendenti di enti di diritto privato sottoposto a controllo pubblico;
i lavoratori e i collaboratori delle imprese fornitrici di beni o servizi e che realizzano opere in favore dell’amministrazione pubblica.

Il pubblico dipendente che, nell’interesse dell’integrità della pubblica amministrazione, segnala al responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza,[7] ovvero all’Autorità nazionale anticorruzione (ANAC), o denuncia all’autorità giudiziaria ordinaria o a quella contabile condotte illecite di cui è venuto a conoscenza in ragione del proprio rapporto di lavoro, non può essere sanzionato, demansionato, licenziato, trasferito o sottoposto ad altra misura organizzativa avente effetti negativi, diretti o indiretti, sulle condizioni di lavoro determinata dalla segnalazione.

In caso di licenziamento, il dipendente è reintegrato nel posto di lavoro e sono nulli tutti gli atti discriminatori o ritorsivi.

L’onere di provare che le misure discriminatorie o ritorsive adottate nei confronti del segnalante sono motivate da ragioni estranee alla segnalazione è a carico dell’amministrazione.

L’adozione di misure ritenute ritorsive nei confronti del segnalante è comunicata in ogni caso all’ANAC dall’interessato o dalle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative nell’amministrazione nella quale le stesse sono state poste in essere.

La disposizione relativa alla tutela della riservatezza sul nome del segnalante è formulata dalla legge come divieto di carattere generale. È però chiarito che, nell’ambito del procedimento penale, l’identità è coperta dal segreto nei modi e nei limiti previsti dall’articolo 329 c.p.p.,[8] mentre, nell’ambito del procedimento dinanzi alla corte dei conti, l’identità del segnalante non può essere rivelata fino alla chiusura della fase istruttoria. Ne consegue che la portata dell’anonimato è di fatto circoscritta al solo ambito del procedimento disciplinare (fermo restando, ovviamente, il segreto d’ufficio), purché la contestazione dell’addebito disciplinare sia fondata su accertamenti distinti e ulteriori rispetto alla segnalazione, anche se conseguenti alla stessa.

Se la contestazione è fondata, in tutto o in parte, sulla segnalazione, e la conoscenza dell’identità del segnalante è indispensabile per la difesa dell’incolpato, questa è utilizzabile ai fini del procedimento disciplinare solo in presenza di consenso del segnalante alla rivelazione della sua identità.

Analogamente la segnalazione è sottratta al diritto dei soggetti coinvolti di prendere visione e di estrarre copia di documenti amministrativi.[9]

L’ANAC, sentito il Garante per la protezione dei dati personali, elaborerà linee guida sulle procedure di presentazione e gestione delle segnalazioni promuovendo anche strumenti di crittografia quanto al contenuto della denuncia e alla relativa documentazione per garantire la riservatezza dell’identità del segnalante.[10]

L’ANAC, a cui l’interessato o le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative comunicano eventuali atti discriminatori, applica all’ente (se responsabile) una sanzione pecuniaria amministrativa da 5.000 a 30.000 euro, fermi restando gli altri profili di responsabilità. Inoltre, l’ANAC applica la sanzione amministrativa da 10.000 a 50.000 euro a carico del responsabile che non effettua le attività di verifica e analisi delle segnalazioni ricevute.

Le tutele sopra esplicitate non sono garantite nei casi in cui sia accertata, anche con sentenza di primo grado, la responsabilità penale del segnalante per i reati di calunnia o diffamazione o, comunque, per reati commessi con la denuncia ovvero la sua responsabilità civile, per lo stesso titolo, nei casi di dolo o colpa grave.

Oggetto della segnalazione

Ad avviso dell’Autorità nazionale anticorruzione (ANAC),[11] le condotte illecite oggetto delle segnalazioni meritevoli di tutela comprendono non solo l’intera gamma dei delitti contro la pubblica amministrazione di cui al Titolo II, Capo I, del codice penale (ossia le ipotesi di corruzione per l’esercizio della funzione, corruzione per atto contrario ai doveri d’ufficio e corruzione in atti giudiziari, disciplinate rispettivamente agli artt. 318, 319 e 319-ter del predetto codice), ma anche le situazioni in cui, nel corso dell’attività amministrativa, si riscontri l’abuso da parte di un soggetto del potere a lui affidato al fine di ottenere vantaggi privati, nonché i fatti in cui – a prescindere dalla rilevanza penale – venga in evidenza un mal funzionamento dell’amministrazione a causa dell’uso a fini privati delle funzioni attribuite, ivi compreso l’inquinamento dell’azione amministrativa ab externo.

Si pensi, a titolo meramente esemplificativo, ai casi di sprechi, nepotismo, demansionamenti, ripetuto mancato rispetto dei tempi procedimentali, assunzioni non trasparenti, irregolarità contabili, false dichiarazioni, violazione delle norme ambientali e di sicurezza sul lavoro.

Tutela del segnalante dipendente privato

La nuova legge allarga al settore del lavoro privato la tutela del dipendente o collaboratore che segnali illeciti, di cui sia venuto a conoscenza per ragioni delle funzioni svolte. La tutela è assicurata mediante alcune modifiche al Decreto Legislativo 8 giugno 2001 n. 231[12] che ha introdotto in Italia la responsabilità amministrativa da reato degli enti, società e associazioni (anche prive di personalità giuridica) che non svolgono funzioni di rilievo costituzionale.[13]

All’interno dei modelli organizzativi e gestionali delle aziende devono essere previsti alcuni canali attraverso i quali sia possibile, per coloro che, a qualsiasi titolo, rappresentano o dirigono l’ente, nonché per coloro che di questi sono sottoposti alla direzione o alla vigilanza, a tutela delle stesse società, presentare segnalazioni puntuali di situazioni illecite di cui siano venuti a conoscenza in ragione delle funzioni svolte o della posizione rivestita.

Tali canali devono essere idonei a garantire la riservatezza dell’identità del segnalante nelle attività di gestione della vicenda. In ogni caso, ci deve essere almeno un canale alternativo idoneo a garantire con modalità informatiche la riservatezza dell’identità del dipendente privato che segnala.

Sono vietati, inoltre, atti di ritorsione o discriminatori, diretti o indiretti, nei confronti del segnalante per motivi collegati, direttamente o indirettamente, alla segnalazione.

L’adozione di misure discriminatorie nei confronti dei soggetti che effettuano le segnalazioni può essere denunciata all’Ispettorato nazionale del lavoro, per i provvedimenti di propria competenza, oltre che dal segnalante, anche dall’organizzazione sindacale indicata dal medesimo.

Il licenziamento ritorsivo o discriminatorio del soggetto segnalante è nullo. Sono altresì nulli il mutamento di mansioni, nonché qualsiasi altra misura ritorsiva o discriminatoria adottata nei suoi confronti. È onere del datore di lavoro, in caso di controversie legate all’irrogazione di sanzioni disciplinari, o a demansionamenti, licenziamenti, trasferimenti, o sottoposizione del segnalante ad altra misura organizzativa avente effetti negativi, diretti o indiretti, sulle condizioni di lavoro, successivi alla presentazione della segnalazione, dimostrare che tali misure sono fondate su ragioni estranee alla segnalazione stessa.

Scriminante della rivelazione del segreto

La nuova disposizione – con riguardo alle ipotesi di segnalazione o denuncia effettuate nel settore pubblico[14] o privato[15] – introduce come giusta causa di rivelazione del segreto d’ufficio (art. 326 c.p.), del segreto professionale (art. 622 c.p.), del segreto scientifico e industriale (art. 623 c.p.) nonché di violazione dell’obbligo di fedeltà all’imprenditore da parte del prestatore di lavoro (art. 2105 c.c.) il perseguimento, da parte del dipendente pubblico o privato che segnali illeciti, dell’interesse all’integrità delle amministrazioni (sia pubbliche che private) nonché alla prevenzione e alla repressione delle malversazioni.

La giusta causa della rivelazione sembra sostanzialmente operare come scriminante, nel presupposto che vi sia un interesse preminente (l’interesse all’integrità delle amministrazioni) che impone o consente tale rivelazione.

La giusta causa non opera ove l’obbligo di segreto professionale gravi su chi sia venuto a conoscenza della notizia in ragione di un rapporto di consulenza professionale o di assistenza con l’ente, l’impresa o la persona fisica interessata.

Si prevede, infine, che, quando notizie e documenti che sono comunicati all’organo deputato a riceverli siano oggetto di segreto aziendale, professionale o d’ufficio, costituisce violazione del relativo obbligo di segreto la rivelazione con modalità eccedenti rispetto alle finalità dell’eliminazione dell’illecito e, in particolare, la rivelazione al di fuori del canale di comunicazione specificamente predisposto a tal fine. Il che costituisce quindi un’eccezione rispetto alla sussistenza della giusta causa. In presenza di modalità eccedenti rispetto alle finalità dell’eliminazione dell’illecito non troverebbe più applicazione la giusta causa e sussisterebbe la fattispecie di reato a tutela del segreto.

Segnalare solo per senso civico

La normativa internazionale prospetta la possibilità di prevedere varie forme di incentivi per incrementare il numero di segnalazioni di illeciti da parte dei soggetti interessati. Questi ultimi potrebbero essere previsti come ricompensa per aver fornito segnalazioni utili al perseguimento di reati,[16] oppure come forme di risarcimento per i costi materiali e morali (per esempio, spese legali o mediche) sopportati dai segnalanti stessi.

Il legislatore italiano ritiene, in ottemperanza al generale dovere costituzionale di solidarietà sociale,[17] che le segnalazioni debbano essere motivate esclusivamente dal senso civico del singoli soggetti, anche perché gli incentivi finanziari confliggerebbero con quella che vuole essere la motivazione primaria della nuova prassi, ossia collaborare alla salvaguardia del bene pubblico.

In conclusione, la nuova legge costituisce un passo avanti nella direzione dell’allineamento del nostro Paese con quelli all’avanguardia nel coltivare le civic attitudes, il senso civico diffuso e radicato.

Sembra utile, al riguardo, segnalare la dichiarazione rilasciata dal Presidente della Repubblica, Sergio Mattarella, in occasione della giornata mondiale contro la corruzione,[18] che si è celebrata il 9 dicembre 2017: «Sconfiggere la corruzione continua ad essere tra gli impegni primari del Paese e, affinché l’azione di contrasto sia efficace, è indispensabile, accanto all’impegno delle istituzioni centrali e locali, il contributo di ciascun cittadino e dei soggetti economici e sociali. La corruzione può essere combattuta soltanto attraverso il convinto coinvolgimento etico e culturale di ciascuno nella società, diretto ad affermare, senza esitazioni o timidezze, il primato della legalità, non essendo esaustiva la repressione penale… La corruzione rappresenta un fattore di rallentamento della competitività e della produttività, danneggia gravemente il sistema economico, impedendo la valorizzazione delle elevate professionalità che il nostro paese vanta, influisce negativamente sui traffici e le relazioni internazionali. L’azione sviluppata dalle istituzioni, dalla Magistratura e dalle Forze dell’ordine, impegnate nella prevenzione e nel contrasto all’illegalità, produce indubbiamente effetti positivi e, tuttavia, è anzitutto sull’integrità e sulla responsabilità di ciascuno che si costruisce quotidianamente una società sana».

[1] Convenzione OCSE sulla lotta alla corruzione di pubblici ufficiali stranieri nelle operazioni economiche internazionali firmata a Parigi il 17 dicembre 1997 e ratificata con legge 29 settembre 2000 n. 300. Convenzione penale sulla corruzione adottata dal Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa a Strasburgo il 27 gennaio 1999 ratificata con legge 28 giugno 2012 n. 110. Convenzione ONU contro la corruzione firmata a Meriba il 31 ottobre 2003 ratificata con legge 3 agosto 2009 n. 116.
[2] Si tratta della legge 6 novembre 2012 n. 190, recante Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione.
[3] L’articolo 1, comma 51 della legge n. 190/2012 introduce l’art. 54-bis nel Decreto Legislativo 30 marzo 2001 n. 165 recante Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche.
[4] Recante Disposizioni per la tutela degli autori di segnalazioni di reati o irregolarità di cui siano venuti a conoscenza nell’ambito di una rapporto di lavoro pubblico o privato.
[5] Letteralmente whistleblower significa “il soffiatore nel fischietto”. Il termine deriva dall’inglese “to bloow the whistle”, con chiaro riferimento all’azione dell’arbitro che segnala un fallo o a quella del poliziotto che tenta di fermare l’automobilista che ha violato il codice della strada).
[6] Papa Francesco, discorso pronunciato in occasione del viaggio apostolico in Cile e Perù, incontrando le autorità, la società civile e il corpo diplomatico (Lima, 19 gennaio 2018).
[7] Di cui all’articolo 1, comma 7, della legge 6 novembre 2012, n. 190.
[8] In questo caso, cioè, l’anonimato cede di fronte al diritto di difesa. Lo ha chiarito la recentissima sentenza della sesta sezione penale della Corte di Cassazione (n. 9047 del 27 febbraio 2917): trattasi della prima sentenza in assoluto che prende in esame anche la legge 179/2017.
[9] Articoli 22 e seguenti della legge 7 agosto 1990 n. 241.
[10] L’ANAC ha già adottato linee guida sui suddetti profili con la determinazione n. 6 del 28 aprile 2015: “Linee guida in materia di tutela del dipendente pubblico che segnali illeciti (c.d. whistleblower).
[11] Cf. il par. n. 3 delle Linee guida adottate dall’ANAC con la determinazione n. 6 del 28 aprile 2015.
[12] Recante “Disciplina della responsabilità amministrativa delle persone giuridiche, delle società e delle associazioni anche prive di personalità giuridica” che non svolgono funzioni di rilievo costituzionale.
[13] Si ricorda che, in base alla disciplina del D.Lgs. n. 231/2001, gli enti sono responsabili (sotto il profilo amministrativo) per i reati commessi da determinati soggetti (prevalentemente con funzioni di rappresentanza, di amministrazione o di direzione) nell’interesse o a vantaggio dell’ente.
[14] Articolo 54-bis del D.Lgs. 165/2001.
[15] Articolo 6 del D.Lgs. 231/2001.
[16] Come negli USA, dove il premio in denaro può arrivare al 30% della somma recuperata.
[17] Articolo 2 Costituzione: «La Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo, sia come singolo, sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità, e richiede l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale».
[18] Istituita nel 2003, quando a Merida, in Messico, è stata firmata la Convenzione ONU contro la corruzione. La giornata ha lo scopo di sensibilizzare le persone sul grave problema della corruzione e di evidenziare gli ingenti danni causati da questo fenomeno globale al fine di trovare soluzioni per sradicarla. Inoltre, mira a costituire un’importante occasione per richiamare le istituzioni, le imprese, gli operatori economici e sociali e i cittadini alla promozione dell’etica nelle decisioni politico-economiche e professionali, nella convinzione che solo laddove le istituzioni operano in sinergia con la società civile si può rafforzare il senso dello Stato e costruire una cultura di corresponsabilità e partecipazione.