Devo confessare in via preliminare la mia istintiva diffidenza nei confronti di riforme costituzionali pretenziose, le cosiddette “grandi riforme”. Quelle che abbracciano molti articoli della nostra Carta, interi titoli-capitoli di essa. Le ragioni di tale mia diffidenza (che da istintiva potrebbe assurgere a razionale) sono molteplici.
Riforme costituzionali: i precedenti
In primo luogo, il dovere di fare tesoro della lezione del passato. Le riforme costituzionali ambiziose ed estese, negli ultimi venti anni, sono state tre: quella del titolo quinto su regioni e autonomie varata nel 2001 dal centrosinistra (a stretta maggioranza) e approvata con referendum confermativo; quella di Berlusconi e Bossi del 2005 denominata impropriamente “devolution” anch’essa votata dalla sola maggioranza di governo di centrodestra ma poi bocciata dal referendum a valle; infine la Renzi-Boschi del 2016 di nuovo espressione della semplice maggioranza di governo e a sua volta affossata dal referendum costituzionale.
In sintesi: la prima entrata nell’ordinamento ma sulla quale molti oggi si mostrano pentiti, la seconda e la terza respinte dai cittadini-elettori. Anche oggi si ha a che fare con due “grandi riforme” avanzate dalle sole forze di governo: il presidenzialismo caro a Fdi e Fi e l’autonomia differenziata quale bandiera identitaria della Lega (un ritorno alla ragione sociale e al bacino elettorale delle origini dopo il sostanziale fallimento della scommessa salviniana di una Lega nazionale).
Quasi non avessimo imparato che riforme di una certa portata, per definizione, dovrebbero raccogliere intorno a sé maggioranze larghe, di sicuro ben oltre la stretta maggioranza di governo. Cambiare la “legge fondamentale” che fissa le regole che presiedono alla vita nella casa comune (la Repubblica) a colpi di esili maggioranze è una sgrammaticatura. Di più: rappresenta uno strappo al tessuto della comunità politica.
Più che riforme scambio politico
È di tutta evidenza che le due proposte di riforma non si inscrivono dentro una organica e coerente visione circa l’architettura dello Stato. Trattasi piuttosto di due riforme giustapposte figlie di uno scambio politico tra Fdi e Lega. La stessa tempistica e, segnatamente, la forzatura dei tempi è sospetta: si è voluto approvare in Consiglio dei ministri il disegno di legge Calderoli sull’autonomia differenziata quale contentino alla Lega – elettoralmente in declino – da agitare alla vigilia del voto in Lombardia.
Al fine di lenire i contraccolpi di un annunciato sovvertimento dei rapporti di forza tra i due partner di governo. Con le più che probabili fibrillazioni conseguenti. Facile la previsione che, dopo le regionali, il treno dell’autonomia (mal sopportata da Fdi) subirà una decelerazione.
Per onestà e spirito equanime, a rimarcare un più generale approccio meramente politico e strumentale alla questione dell’autonomia oggi osteggiata a sinistra, va segnalata la giravolta del presidente della regione Emilia Romagna, in origine favorevole e oggi, in corsa per la guida del PD, improvvisatosi strenuo oppositore di essa.
Infine – a motivare la mia diffidenza – la convinzione che, non da oggi, l’enfasi sproporzionata posta dalla maggioranza sull’esigenza di cambiare la Costituzione sia solo un escamotage, un’arma di distrazione di massa: si imputano alla Carta difetti e ritardi che sono da ascrivere semmai alla politica e ai partiti. Un alibi, un falso bersaglio, utile, nel caso, in prospettiva, a giustificare la circostanza di non avere saputo onorare le fallaci promesse elettorali disseminate a piene mani.
Presidenzialismo all’italiana
Ciò detto, facciamo un cenno alle due menzionate riforme. Cominciamo dal presidenzialismo. In prima istanza, si deve osservare che fare del Presidente della Repubblica il capo dell’esecutivo non è operazione che possa essere circoscritta ai pochi articoli che attengono specificamente a quella istituzione.
La Costituzione ha una sua logica complessiva e si regge su delicati equilibri sistemici. Si richiederebbe in concreto la riscrittura di buona parte – mi scuso per la ripetizione – della seconda parte della Carta, quella che disegna gli organi dello Stato. A mio avviso, si possono e si devono muovere varie obiezioni al riguardo. Domando: perché mettere mano a una delle istituzioni che più hanno dato buona prova di sé e nella quale i cittadini hanno dato mostra di riconoscersi, apprezzandone la funzione?
L’elezione diretta di tale organo, inoltre, ne cambierebbe radicalmente la natura. Da istituzione terza tra le parti, da figura di rappresentanza unitaria (interna ed esterna), da organo supremo di garanzia a espressione di una parte, quella che lo avesse eletto dentro una competizione tutta politica. Il modello presidenziale, che già produrrebbe laceranti divisioni all’atto della sua introduzione, sarebbe poi divisivo e lacerante una volta applicato. Specie in un paese come il nostro per indole incline ai particolarismi, all’emotività e allo spirito di fazione.
Sia chiaro: non è la forma presidenziale come tale a essere suscettibile di essere bollata come autoritaria, se opportunamente integrata con adeguati bilanciamenti e contrappesi. Ma, questo sì, il “vestito” delle istituzioni deve essere concepito e ritagliato sul corpo (la natura, la storia, la politica) del paese. Merita notare che gli stessi Usa, ove vige un presidenzialismo bilanciato da un forte congresso (si parla di “potere diviso”), stanno sperimentando profonde, drammatiche lacerazioni ascrivibili anche (certo, non solo) a quel modello. Lo abbiamo visto plasticamente nell’assalto a Capitol Hill.
Infine, fa riflettere la circostanza che, vedi caso, le suggestioni presidenzialistiche, pur diversamente modulate sul piano giuridico, ma tutte informate alla idea della verticalizzazione del potere, siano volta a volta accarezzate dal leader pro tempore in auge. Per limitarci ai più recenti: prima Berlusconi, poi Renzi, ora Meloni. Uno sguardo corto, l’opposto di quello richiesto da chi ragiona dell’assetto da dare alle istituzioni (di tutti e per il tempo lungo).
Ciò significa forse che, relativamente ai rami alti dello Stato, non vi siano problemi? Certamente no. A mio avviso, due questioni sarebbero da mettere in agenda: quella di un bicameralismo differenziato nella rappresentanza e nelle competenze e quella di meccanismi di stabilizzazione dei governi pur preservando la democrazia parlamentare (cioè il circuito fiduciario tra parlamento, governo, premier). Tipo la “sfiducia costruttiva” sul modello tedesco (si può sfiduciare il governo solo quando si dispone di una maggioranza pronta a sostituirlo). Due problemi che ci portiamo dietro dal tempo della Costituente.
Autonomia regionale differenziata
Veniamo all’autonomia differenziata. Va detto che l’aggancio costituzionale ad essa sta nella menzionata, controversa riforma del titolo quinto datata 2001. Al momento è stato messo a punto solo un disegno legge governativo quasi esclusivamente procedurale, che prospetta il complesso e articolato percorso istituzionale da seguire. Tuttavia già affiorano palesi criticità.
Penso alla marginalità del parlamento lungo l’intero percorso. Basti notare che le regioni che si attiveranno per acquisire nuove e ulteriori competenze tra le ventitré (sic) contemplate le negozieranno semmai con il governo. Penso appunto all’estensione esorbitante di tale spettro di competenze. Talune francamente irragionevoli: sanità, istruzione, energia, grandi reti. Un solo esempio: non ci ha insegnato nulla il Covid, ovvero la frammentazione sino all’ingovernabilità complessiva dei sistemi sanitari regionali?
Penso al mero enunciato secondo il quale debbano essere “indicati” il livelli essenziali delle prestazioni su tutto il territorio nazionale. Indicati è cosa diversa da “garantiti”. Eppure questo è un punto decisivo sotto il profilo dell’unità e dell’indissolubilità della nazione scolpite nella Costituzione. Penso all’asserito vincolo secondo il quale non vi dovrebbero essere maggiori oneri e a come esso non si concili con i livelli suddetti da assicurare a tutti, comprese le regioni che sono al di sotto di quei livelli.
Penso alla nebulosa dei residui fiscali, dietro la quale si intuisce chiaramente il proposito delle regioni più ricche di trattenere parte delle risorse prelevate sul proprio territorio. Sullo sfondo sta la preoccupazione legata a un paese già tanto territorialmente diseguale. Preoccupazione che non può essere liquidata sbrigativamente. Specie nel mentre si mette in moto un processo dai contorni non chiari e dall’esito incerto.
Vi è chi, pur critico su entrambe le menzionate riforme, suggerisce di non coltivare soverchie preoccupazioni nella convinzione che non se ne farà nulla. Sia perché, come accennato, a monte dello scambio politico contingente, al dunque, la stessa maggioranza di governo si potrebbe dividere. Sia perché il percorso è lungo, complesso, irto di ostacoli, a cominciare dalle opposizioni parlamentari (in realtà a loro volta divise) e dalle regioni del sud.
Sia perché il governo avrà ben altre e pressanti questioni in agenda cui assegnare priorità. E tuttavia è d’obbligo vigilare proprio perché non è da escludere che, a fronte di tali e tante questioni e di tali e tante promesse, un governo che si rivelasse inadeguato potrebbe buttare la palla in tribuna dando la colpa alla Costituzione.
Coscienze vigili
Alcune osservazioni per concludere. La prima: è comunque importante tenere fermo l’art. 138 che disciplina le revisioni costituzionali. Nessuna deroga o aggiramento di esso (doppia lettura di ciascuna delle Camere, maggioranze qualificate, referendum confermativo).
Già in passato ci si è provato a forzare con pasticciate bicamerali redigenti che by-passassero l’esame accurato e diretto delle Camere. Tale cosiddetta “procedura aggravata” è stata concepita dai costituenti affinché ci si riflettesse bene nell’apportare cambiamenti alla Carta fondamentale e, auspicabilmente, lo si facesse con maggioranze larghe. Qualche costituzionalista ha persino obiettato che il disegno di legge Calderoli sull’autonomia differenziata contrasterebbe con l’art. 139 della Costituzione che stabilisce come non suscettibile di revisione la “forma repubblicana” e taluni suoi principi-cardine quali la solidarietà, l’uguaglianza, la pari dignità sociale dei cittadini, la rimozione di posizioni di ingiustificato privilegio.
Seconda osservazione: riforme puntuali e circoscritte si possono fare, ma le pregresse esperienze sembrano dare ragione a due saggi maestri. Penso al vecchio Dossetti secondo il quale il nostro non è un tempo propizio (e, aggiungiamo noi, una classe politica all’altezza) per una “impresa costituente”. Penso a Valerio Onida, che ci ha lasciato di recente. Egli, dopo i molteplici fallimenti registrati da presuntuosi, velleitari riformatori, ammoniva a non coltivare il “mito della grande riforma” organica della Costituzione. Con il risultato di non farne nulla o di fare male.
Infine, merita meditare sulle parole di Liliana Segre nel limpido discorso da lei pronunciato nella seduta inaugurale della nuova legislatura al Senato: se anche solo la metà del tempo e delle energie impegnate a discutere di riforme costituzionali fosse stata spesa piuttosto al fine dell’attuazione della Costituzione, si sarebbe fatta cosa buona e giusta.
