In questi giorni siamo tutti sconvolti dai drammatici eventi alluvionali che hanno colpito la Romagna. Tutti ci chiediamo se non fosse possibile fare di più: se le amministrazioni, la politica hanno mancato nella prevenzione.

Certo, è chiaro che gli eventi erano assolutamente estremi. Storicamente rari. Ma, in futuro, rischiano di esserlo sempre meno.

Molti esperti hanno spiegato in questi giorni che occorrerebbe una diversa politica della gestione del territorio, capace non solo di assicurare l’ordinaria manutenzione dei corsi d’acqua (a volte, sarebbe già tanto), ma soprattutto di ripensare criticamente e radicalmente il modo in cui, per decenni, abbiamo edificato, irregimentato, ristretto gli alvei fluviali.

Insomma, servirebbe una visione nuova del territorio: il che vuol dire spostare migliaia di costruzioni, rivedere ponti e strade, costruire opere di contenimento che siano in grado di sostenere gli eventi metereologici estremi cui andiamo incontro a causa del cambiamento climatico. Mentre cerchiamo di arrestarlo, ovviamente. Con una enorme riconversione economica e culturale.

È chiaro che una sfida come questa comporta, da un lato, enormi risorse; ma – soprattutto – richiederebbe una capacità di governo, di decisione, a volte di imposizione estremamente elevata ed efficace.

Facciamo un esempio molto concreto. Chi di noi, oggi, accetterebbe di buon grado l’ordinanza di un sindaco che, prendendo sul serio il cambiamento climatico, gli imponesse di non abitare più la sua casa perché costruita – legalmente, si badi – nel raggio di azione di un fiume? O di rilocalizzare la propria azienda, per lo stesso motivo? E con quali poteri, peraltro, questo sindaco potrebbe agire? Andando incontro a quale via crucis di polemiche, ricorsi, sentenze, con l’ovvio rischio di non essere mai più rieletto?

Ecco allora che, dai drammatici fatti di Romagna, si può forse trarre qualche riflessione sulla crisi dei nostri sistemi amministrativi e, più in generale, della politica italiana, intesa per quello che dovrebbe essere: la capacità di gestire i fenomeni, di fronteggiare – se non indirizzare – la società e l’evoluzione della storia collettiva.

Ma perché non puliscono i fiumi?

Ecco la domanda che abbiamo sentito ripetere mille volte in queste occasioni, in modo sconsolato. Tecnicamente, ha una risposta precisa, che affidiamo ad un testo giuridico preso come puro esempio dal web (www.lexambiente.it). Se avete la pazienza di scorrerlo vi renderà l’idea – meglio di qualsiasi nostra riflessione – su cosa voglia dire oggi in Italia “dragare il fondo di un fiume”. E amministrare la cosa pubblica.

«L’utilizzo dei fanghi di dragaggio – quali materiali costituiti da limi, argille, sabbie e ghiaie misti ad acqua, provenienti dalle attività di dragaggio di fondali di laghi, dei canali navigabili o irrigui e corsi d’acqua, pulizia di bacini idrici – è disciplinato dall’art. 184-quater del D. Lgs. n. 152/2006, introdotto dal D.L. 24 giugno 2014, n. 91 (c.d. Decreto Competitività), come convertito con modificazioni dalla L. 11 agosto 2014, n. 116. ¹

I materiali dragati, sottoposti ad operazioni di recupero in casse di colmata o in altri impianti autorizzati, cessano di essere rifiuti, qualora, all’esito di operazioni di recupero, soddisfino una serie di requisiti e siano utilizzati in conformità a determinate condizioni, diversi a seconda che i materiali di dragaggio siano utilizzati in un sito o direttamente all’interno di un ciclo produttivo.

Secondo il disposto di cui all’art. 184-quater, commi 1 e 2, se utilizzat, in un sito, occorrerà che i materiali di dragaggio:

• non superino i valori delle concentrazioni soglia di contaminazione (Csc) di cui alle colonne A e B della Tabella 1 dell’Allegato 5 al Titolo V della Parte IV, D.L.gs n. 152/2006, con specifico riferimento alla destinazione urbanistica del sito di utilizzo;
• siano utilizzati direttamente, presso un sito di destinazione certo, anche a fini di riuso o di rimodellamento ambientale, senza rischi per le matrici ambientali interessate e, in particolare, senza determinare contaminazione delle acque sotterranee e superficiali;
• siano sottoposti a specifici test di cessione, secondo le metodiche e i limiti di cui all’Allegato 3 del D.M. 5 febbraio 1998…».

Proviamo a tradurre in linguaggio comune. Il materiale che togliete da un fiume per “pulirlo” – secondo la legge italiana – non è semplice ghiaia o sabbia: è un rifiuto. E come tale va smaltito, coi conseguenti (iperbolici) costi e (ipertrofici) pezzi di carta. Cessa di essere un rifiuto solo a determinate condizioni: dopo analisi chimiche, in base a dove lo si impiega, secondo infinte possibilità, casi, tabelle, allegati.

In altri termini: un sindaco che (ammesso fosse suo compito) prendesse un camion e una ruspa e pulisse il fiume dai detriti che ostacolano il deflusso sotto il ponte che attraversa il suo paese, magari riportando il materiale scavato sull’argine per innalzarlo, andrebbe immediatamente incontro ad una denuncia per un illecito ambientale. Avrebbe infatti scaricato dei rifiuti nell’ambiente. Gli scarriolanti emiliani di fine ’800, insomma, oggi sarebbero degli ecocriminali.

È già chiaro dove vogliamo arrivare. C’è un intero sistema legislativo/amministrativo che non funziona, alle spalle delle mancate prevenzioni. C’è un’amministrazione retta da migliaia di leggi interferenti, non sempre sensate, ma comunque gestite da soggetti diversi e spesso conflittuali. Cosicché la domanda è inevitabile. Siamo governati da degli incompetenti menefreghisti, oppure governare, in Italia, è ormai diventato quasi impossibile? E, se è quasi impossibile fare le cose più semplici (come dragare un fiume), chi mai avrà la capacità (se anche ci fossero i soldi) di affrontare le enormi trasformazioni richieste dal cambiamento climatico?

La crisi della politica e dell’amministrazione italiana

I cittadini, giustamente, pensano che chi hanno eletto abbia tutti gli strumenti per decidere e per fare. Si aspettano risposte. Ma spesso non si rendono conto che la nostra politica – a prescindere dai colori – è diventata una slot machine: metti dentro la moneta, ma quasi sempre non esce niente.

Il punto è che una democrazia funzionante non è solo un sistema dove si va a votare, e poi chi ha preso più voti decide e “governa”. La democrazia, come un tavolo, per stare in piedi ha bisogno di quattro gambe:

1. Rappresentanza
2. Poliarchia (o divisione del potere)
3. Stato di diritto
4. Partecipazione

Se qualcosa nel gioco di questi quattro principi si inceppa, la politica democratica perde efficacia.

È quello che sta succedendo, per molti aspetti, in Italia. Con la crisi dei partiti storici, i leader sono portatori di una rappresentanza quasi solo personale. Eleggiamo sindaci come persone, non come esponenti di partito, specie nei comuni minori. L’unica forza politica che hanno per “imporre” decisioni – spesso – è la loro credibilità personale, assieme alla coercizione legale.

Ovviamente, una democrazia è tale se il potere non è tutto nelle mani di una sola persona, per quanto eletta. Ergo, esso si divide – giustamente – tra diverse istituzioni, diversi livelli amministrativi, diverse agenzie tecniche e branche dell’amministrazione centrale che gestiscono i singoli aspetti: fiumi, acque, urbanistica, beni paesaggistici, rifiuti, opere pubbliche… Tutti temi interlacciati, ma gestiti da soggetti distinti, con legislazioni settoriali a loro volta interferenti e che hanno al loro interno una enorme complessità, frutto di sedimentazione storica.

Qui entra in ballo un tema annoso ma mai veramente risolto: la semplificazione. Quasi sempre teorizzato da ogni parlamento e governo, e quasi mai realizzato. Anzi, spesso, peggiorato. Perché in Italia la tecnica legislativa – conseguenza anche della debolezza del Parlamento e delle maggioranze – è fatta di norme “spot”, spesso emesse d’urgenza in risposta a pressioni dell’opinione pubblica, raramente frutto di procedure accuratamente meditate e organiche.

Rari i “testi unici” e comunque, anch’essi, soggetti a costanti revisioni e complessificazioni da parte di norme occasionali, “milleproroghe”, regolamenti comunitari, per tacere di interpretazioni, circolari, sentenze che spesso si affastellano sui testi normativi.

In molti campi la risposta a una FAQ (= domande frequenti) su un sito ministeriale vale più di una legge troppo generica. Col risultato che nessuno ha mai la sicurezza di operare nella legalità e nella certezza del diritto, quando deve farlo valere in tribunale. Tribunale che, come sappiamo, si potrà pronunciare in modo molto diverso per vari livelli e gradi, e comunque mai celermente: altro tema che reca paralisi. Insieme all’amara certezza che, magari tra anni, molti dei sindaci che oggi vediamo spendersi eroicamente per le loro comunità nel fango, finiranno indagati per l’inevitabile mancato rispetto di qualche norma, nel cuore dell’emergenza o nei tempi precedenti. Il che rende il mestiere del sindaco uno dei più “pericolosi” d’Italia. E sempre meno ambìto: in molti paesi cominciano a mancare persino i candidati.

Infine, la partecipazione. Una buona decisione, in democrazia, dovrebbe essere una decisione partecipata: il che riporta al dilemma tra decisioni rapide ma imprecise o lente ma più condivise dalla comunità e quindi efficaci. Basti dire TAV in Val di Susa, per capire di cosa parliamo. Senza dimenticare che il confronto produce scelte più rispondenti ai bisogni (a volte emotivi) dei cittadini, ma spesso non condivise dai tecnici delle amministrazioni che dovranno attuarle.

Crisi “a quattro gambe” di rappresentanza, poliarchia, stato di diritto e partecipazione. Ciò che ne consegue – in questo quadro seppure sommario di tanti fattori – è spesso la paralisi. Non è nemmeno questione di fondi (che pure spesso non sono sufficienti): è soprattutto questione di impossibilità a condurre percorsi amministrativi e politici corretti, in tempi ragionevoli, in una normale dialettica democratica.

Questo è il male italiano e questo è il male che ci espone a rischi ordinari, e ancora di più a rischi straordinari di fronte alle sfide epocali. E, ovviamente, questo non vale solo per fiumi e clima: che si parli di scuola, di insediamenti produttivi, di infrastrutture, di energia, di beni culturali o di reti telematiche, i processi decisionali si frazionano, le scelte necessarie – anche quando evidenti e condivise da tutti – si allungano e, alla fine, il sistema-paese si fa trovare sistematicamente impreparato alle sfide di settore, storiche o quotidiane che siano.

L’esempio del PNRR

Non è solo questione di mancanza di soldi, quindi. Né di cattiva volontà dei decisori o di liti tra partiti. In Italia spesso le cose non si fanno perché non ci sono le condizioni per farle. Una serie di norme e di regolamenti si affastellano e il loro “combinato disposto” (per usare una locuzione ormai epica) determina l’impossibilità o l’estrema difficoltà ad agire. Una norma mette risorse e le vincola a dei tempi. Un’altra, però, impone autorizzazioni o procedure che, con quei tempi, non sono compatibili. Risultato: o si procede per deroghe e proroghe, a proprio rischio e pericolo, o si rinuncia all’investimento, pure possibile.

Anche perché la complessità del procedimento e delle norme affastellate richiede una capacità dei funzionari amministrativi sempre maggiore. Invece, le nostre amministrazioni sono sempre più fragili, carenti di giovani competenze, ferme come sono state per anni nel turn-over per il “Patto di stabilità” che bloccava le assunzioni.

E, in più, con un malinteso terrore delle responsabilità amministrative che porta, per quanto possibile, a far firmare sempre prima gli altri, o a firmare solo quando si è sicurissimi di non violare la legge: cioè, praticamente, mai. Un fenomeno ormai evidentissimo, in un Paese del resto afflitto da “ricorsite acuta”.

Un esempio ottimale di queste dinamiche lo offre il PNRR. Le risorse, nel caso, non mancano. Per spenderle, si sono pure tentate semplificazioni amministrative. Ma, nei fatti, molte misure del PNRR sono ferme. E lo sono perché sono quasi “inspendibili” nel “combinato disposto” delle condizioni giuridiche, organizzative, amministrative del nostro Paese. Che – infatti – da decenni spende male i fondi comunitari, senza che nulla cambi.

Non a caso, il PNRR doveva essere preparato da una serie di riforme: e così è stato, in parte. Ma quella che manca è una riforma radicale del nostro sistema amministrativo, delle sue filosofie giuridiche e – per certi versi – di tutta la filosofia del diritto e della legislazione italiana, ormai insostenibile nei fatti e a fronte delle sfide che ci attendono.

Ripensare da zero il modello amministrativo

L’amministrazione italiana è un tipico esempio di “amministrazione orientata alla norma”. Nata da quella sabauda, è da sempre improntata alla cultura giuridica kantiana e napoleonica, dove il funzionario amministrativo è un esecutore neutrale della norma, considerata unica garanzia dell’universale e della liberazione dall’interesse particolare.

Il controllo, quindi, avviene quasi esclusivamente sul rispetto della norma, presupponendo che l’applicazione della legge come “universale kantiano” porti alla tutela dell’interesse comune. Sarebbe così, forse, se le leggi italiane fossero “universali”: mentre ormai sono l’orgia del caso specifico e del dettaglio. Il modello “orientato alla norma” ha avuto enormi pregi storici, ma oggi oggettivamente non regge più.

I tentativi fatti negli anni ’90 e 2000 per evolvere l’amministrazione italiana verso un modello manageriale sono sostanzialmente falliti. La nuova “dirigenza” che doveva avere un rapporto di mandato con la politica si è invece stabilizzata, mentre ministri, sindaci e assessori ruotavano rapidamente, perdendo presa sulle macchine amministrative.

Nessun reale controllo sui risultati, nel frattempo, è venuto avanti, mentre la lotta alla corruzione, la privacy, la programmazione hanno finito per trovare soluzioni puramente “sulla carta”, che aumentano burocrazia e inefficacia, senza incrementare le tutele e i risultati.

Sarebbe quindi necessario fermarsi davvero per tentare una riforma organica dell’amministrazione italiana, prendendo atto dell’ampio fallimento della “Bassanini”, peraltro ormai vecchia e precedente l’era digitale, che offrirebbe spunti per un modello totalmente diverso di gestione di molti processi (appalti, rapporti coi cittadini ecc.). Non che manchino leggi ed esperienze virtuose in questo senso: ma sono isole in un mare stagnante. E non certo per colpa di chi vi opera quotidianamente, spesso con enorme dedizione al bene comune. Le energie migliori del paese se ne vanno in autorizzazioni pro-forma e in carte bollate.

Servirebbe un’idea organica e radicale di riforma amministrativa, non più centrata sul mero controllo formale normativo, ma sul controllo di risultato e di efficacia: dove si va in galera se si sprecano soldi e non si fanno le opere a regola d’arte, non se si omette un marginale atto d’ufficio. Un’amministrazione dove valutazione e controllo sul campo siano sistematici, contro malversazioni e corruzione, che le pure norme oggettivamente non stanno fermando. Una rivoluzione copernicana, di modello idealtipico, con ampie dosi di digitalizzazione e corredata da una – a questo punto, possibile – massiccia semplificazione e delegificazione.

Tuttavia, il dibattito politico tocca questi temi in modo episodico o, peggio, ideologico. Il regionalismo differenziato ne è un tipico esempio: sposta risorse, risponde alle esigenze di qualche elettorato del centro-nord, ma di certo non modifica i fattori che sono alla base dell’impasse amministrativa italiana, che tocca ormai anche molte delle regioni e dei comuni più efficienti. Come abbiamo visto – drammaticamente – in Romagna, ma come avviene – obiettivamente – dappertutto.

Che si tratti di fiumi, fondi europei, opere pubbliche, termovalorizzatori, autostrade, energie alternative, la risposta è sempre la stessa. Il sistema pubblico non produce risultati, o troppo lenti, perché è malato nei suoi presupposti normativi e organizzativi.

Se la nostra politica – anch’essa bisognosa di riforme – non saprà produrre una riforma strutturale del nostro sistema amministrativo, rischiamo di rimanere sommersi, ancora e ancora, non solo dal fango dei fiumi, ma anche da quello della storia e del cambiamento epocale che, altrove, invece, avanza inesorabile.