Nei giorni scorsi, il Consiglio dei Ministri ha approvato una proposta di legge costituzionale, per la riforma della Presidenza del Consiglio. La famosa proposta sul “premierato” che, in origine, al tempo della campagna elettorale, veniva definita anche col termine “presidenzialismo”.

Al punto 24 del programma elettorale di Giorgia Meloni si leggeva infatti testualmente: «Riforma presidenziale dello Stato, al fine di assicurare la stabilità governativa e un rapporto diretto tra cittadini e chi guida il governo».

“Premierato”, “presidenzialismo”… Cominciamo col chiarire i concetti, intanto, per non usare le parole a casaccio.

Cos’è il premierato e dove esiste

“Premierato” è un termine abbastanza ambiguo, ma possiamo dire che i politologi tendono ad utilizzarlo – nella teoria delle scienze politiche – per indicare forme di governo parlamentare in cui il capo dell’esecutivo (premier) è in qualche modo legittimato direttamente dal voto popolare.

Forme di governo parlamentare, sottolineiamo. Perché quando parliamo di “premierato” siamo – o dovremmo essere – ancora all’interno del perimetro dei sistemi parlamentari, ossia dove il Governo si trova in un rapporto di fiducia col Parlamento (cosa che differenzia nettamente il “premierato” dal “presidenzialismo”). Si ha insomma, nel “premierato”, un esecutivo a doppia legittimazione: sia parlamentare sia popolare diretta. È questa la sua peculiarità.

Premier “legittimato” dal popolo, tuttavia, non significa per forza eletto direttamente sulla scheda elettorale.

In Gran Bretagna, ad esempio, chi si reca alle urne sa per certo e in anticipo chi è il candidato al ruolo di prime minister: per consuetudine, è sempre il leader del partito vincente. Il suo nome, però, non si trova sulla scheda. Così, se avviene un cambio al vertice del partito, cambia anche il premier, e non si torna necessariamente alle urne. Il primo ministro inglese, quindi, può anche essere scelto dal congresso del suo partito, nel corso della legislatura, non dai cittadini. In ogni caso, il nuovo premier deve avere una maggioranza parlamentare. Ecco perché il sistema inglese –chiamato anche modello Westminster– non è un vero e proprio “premierato” e, certamente, non un premierato con elezione diretta tramite scheda elettorale.

Altri sistemi di derivazione inglese, come Canada, Australia o Nuova Zelanda, si avvicinano molto a questo modello, e ugualmente non eleggono il premier in senso stretto.

Ma ci sono casi di sistemi parlamentari (non presidenziali, ribadiamo) in cui il nome del capo del potere esecutivo è scelto direttamente dal popolo, sulla scheda?

Rari, molto rari. Per la verità, a noi ne viene in mente uno solo, ma forse per limite nostro. È il caso di Israele a partire dalle elezioni del 1996, quando fu introdotta la possibilità per i cittadini di votare direttamente per un candidato al ruolo di Primo Ministro. L’elettore riceveva due schede differenti: una per votare il capo del governo, l’altra per scegliere i parlamentari attraverso un voto ai partiti, con metodo proporzionale. Questa elezione diretta del Primo Ministro in Israele è stata utilizzata nelle elezioni del 1996, 1999 e 2001. Fu presto chiaro che il sistema era complesso e rendeva difficile assicurare la corrispondenza tra capo del governo e maggioranza parlamentare. E per questo, a partire dalle elezioni 2003, fu abbandonato.

Al momento, per quanto ci sforziamo, non ci vengono in mente altri casi significativi di sistemi parlamentari con elezione diretta del premier.

Sistemi per rafforzare l’esecutivo

Se l’esigenza – come scriveva nel suo programma Giorgia Meloni – è quella di rafforzare la stabilità dell’esecutivo, i sistemi per farlo sarebbero tanti. Alcuni già discussi o tentati anche in Italia.

Ricordiamo, ad esempio, che ai tempi della legge elettorale maggioritaria, nel cosiddetto “Mattarellum”, tra 1996 e 2006, i partiti che si presentavano alle urne in forma di coalizione dovevano indicare il nome del candidato proposto alla presidenza del Consiglio. Senza invadere le prerogative del Capo dello Stato (ma non mancarono le polemiche anche allora…), si dava così modo ai cittadini di sapere che, votando per una coalizione o per un’altra, si sarebbe probabilmente portato a Palazzo Chigi il nome di Romano Prodi, o di Silvio Berlusconi, o (nel 2001, per l’Ulivo) di Francesco Rutelli.

Altri sistemi utili sono la cosiddetta “fiducia costruttiva” – prevista dalla costituzione tedesca – per cui non si può sfiduciare un governo in carica se non è pronta a subentrargli un’altra maggioranza parlamentare. Oppure, possono giovare alla stabilità altre forme di limitazione del voto di fiducia, che rendano più solido il governo o il ruolo del premier, rafforzando le prerogative di quest’ultimo (per esempio, nella scelta e nella revoca diretta dei ministri).

Questi sistemi, senza elezione diretta, possono configurare un “premierato debole”, o un “cancellierato”. Quando invece, a queste misure, si unisce una vera e propria elezione diretta del primo ministro, la teoria politica tende a parlare di “premierato forte”. Ma, è bene ricordarlo, stiamo parlano di idealtipi, di modelli astratti, che hanno ben raro riscontro nella realtà concreta degli Stati.

Il premierato modello Meloni

Il sistema prescelto dalla Meloni, dunque, è teoricamente ascrivibile al “premierato forte”. Se non “fortissimo”.

Unisce, infatti, vari limiti alla fiducia parlamentare – che comunque formalmente permane – con l’indicazione del nome del Presidente del Consiglio direttamente sulla scheda elettorale da parte dei cittadini chiamati alle urne. Il Presidente della Repubblica può indicare al parlamento per la fiducia solo chi ha avuto la “nomination” degli elettori. In caso di sfiducia e di dimissioni, può reincaricarlo di nuovo o sostituirlo durante la legislatura, ma solo una volta, e senza cambi di maggioranza e di programma. È innegabile che i poteri e la discrezionalità del Quirinale si riducono.

Inoltre, il premier è ulteriormente rafforzato da un sistema elettorale (ancora da presentare) maggioritario, con premio al 55%, e dal fatto che viene automaticamente eletto alla Camera. In altri termini: viene dotato di una tale maggioranza da rendere un pro-forma la costruzione del consenso parlamentare e la fiducia, anche se nulla lo protegge realmente da un voto di sfiducia nel suo primo incarico (non c’è sfiducia costruttiva); nell’eventuale secondo incarico, un premier è maggiormente protetto dall’obbligo di sciogliere le camere in caso di nuova sfiducia. Nulla cambia nella collegialità e nel rapporto coi singoli ministri (tema utile a rafforzare il premier, ma che avrebbe sicuramente reso tesi i rapporti con gli alleati). Anche la fiducia va sempre ottenuta in entrambe le Camere (nessun correttivo, dunque, al bicameralismo perfetto della nostra Costituzione).

Al confine tra presidenzialismo e parlamentarismo

Il “premierato all’italiana”, quindi, almeno in teoria, rimane nell’orizzonte dei sistemi parlamentari, in cui il premier – pur essendo già legittimato dal corpo elettorale – deve comunque ricevere un voto di fiducia dalle Camere.

Si può così cogliere l’ambiguità di questo sistema, che viene a trovarsi a “metà strada” in un’ideale linea, un continuum che va dalle forme di governo parlamentari pure (come la nostra attuale o quella spagnola, dove il capo del governo è pura espressione delle forze parlamentari) sino all’estremo opposto della forma presidenziale (dove il capo dell’esecutivo è scelto esclusivamente dal popolo, e il parlamento può solo – spesso con molti limiti e vincoli – approvarne o respingerne le iniziative).

Semplificando non poco – e chiediamo perdono agli scienziati politici che mai dovessero leggerci – potremmo così tracciare questo ideale continuum delle forme di governo, secondo la linea che va dal massimo ruolo del Parlamento al massimo ruolo popolare, nell’investitura dell’esecutivo:

1. Governo parlamentare puro (si votano i parlamentari, che danno fiducia o sfiducia al Governo, senza indicazione diretta popolare su quest’ultimo);
2. Cancellierato (come sopra, ma con alcuni limiti alla libertà di azione del Parlamento, come la “sfiducia costruttiva”);
3. Premierato (dove il capo del Governo è indicato o legittimato direttamente dal popolo, ma insieme riceve la fiducia dal Parlamento);
4. Semipresidenzialismo (dove il Presidente della Repubblica –che de facto controlla l’Esecutivo – è eletto direttamente dai cittadini, mentre il Governo mantiene qualche forma di fiducia dal Parlamento, seppure con vari limiti di azione per quest’ultimo);
5. Presidenzialismo (dove il Presidente della Repubblica è il capo dell’esecutivo, è eletto direttamente dai cittadini, non c’è quindi fiducia dal Parlamento, che ha alcune prerogative in base alle quali agisce come limite al potere del Presidente).

Sana via di mezzo o strano ibrido?

Espressa così, in questo continuum, la riforma proposta dalla Meloni potrebbe anche sembrare una sana via di mezzo.

In realtà, trovandosi proprio a cavallo di due mondi (parlamentarismo, da un lato, presidenzialismo o semipresidenzialismo, dall’altro) è una forma di governo ibrida, il cui esito non è facile da prevedere. Molto dipende da come si definirà la legge elettorale, dai limiti effettivi posti ai poteri del Presidente della Repubblica e alle prerogative del Parlamento. Con alcuni accorgimenti potrebbe risolversi in un “presidenzialismo di fatto”, seppure ancora sotto forma parlamentare, e quindi senza i consueti check and balance dei sistemi presidenziali democratici (ad esempio, in tema di numero massimo di mandati consecutivi, di controllo del bilancio, di impeachment e di altre forme di limitazione al potere dell’esecutivo tipiche dei sistemi presidenziali).

Il tema del numero dei mandati è molto importante. Se il modello dell’elezione diretta del premier fosse infatti quello del “sindaco d’Italia” (già invocato a suo tempo da Renzi), correrebbe l’obbligo di ricordare che il sindaco dei comuni italiani, ad elezione diretta dal 1995, svolge di norma solo due mandati. Quanto più si dà potere, quanto più va limitato nel tempo: questo dice la sana teoria delle democrazie. Il sindaco, inoltre, nei comuni maggiori, esce –coi suoi poteri e la sua ampia maggioranza consigliare – da un doppio turno: per cui, almeno al ballottaggio, deve comunque avere ottenuto più del 50% dei consensi degli elettori (come capita ai presidenti francesi e americani, del resto).

Per il nuovo Presidente del Consiglio italiano non sarebbe così: né limite al numero di mandati, né obbligo di conseguire almeno il 50%. La soglia per il premio, e quindi il via libera per tanto potere, sarà decisa da una futura legge ordinaria, la legge elettorale. Ed è il caso di ricordare che, sul tema di un ampio premio di maggioranza, la Corte Costituzionale si è già espressa più volte, in modo critico. Non sarà facile “regalare” il 55% di seggi alla coalizione che non avrà raccolto almeno il 45% di voti. Non sarebbe impossibile, dunque, trovarci nell’imbarazzante situazione di un premier indicato dal popolo, ma che non ha una salda maggioranza in entrambe le Camere.

Infine, è strano il meccanismo di sostituzione del premier, che si viene ad attivare in caso di sfiducia. Lo scioglimento delle Camere non è immediato (altrimenti, davvero, non si capirebbe più cosa ci stia a fare nel sistema il Capo dello Stato, se non la mera figura simbolica dell’unità nazionale). Potrebbe subentrare un secondo mandato dello stesso o anche un “secondo premier” – stavolta quindi non scelto dal popolo – purché espressione della stessa maggioranza (norma anti “ribaltone” e anti “governi tecnici”).

Solo questo secondo premier (che è tenuto teoricamente ad attuare lo stesso programma del primo: ma come si può controllare concretamente questo?), cadendo, porterebbe automaticamente alle elezioni anticipate. Siccome sappiamo che difficilmente i parlamentari amano correre il rischio di perdere il posto con una interruzione della legislatura, il primo premier eletto nelle urne è quasi inamovibile, ma il secondo è ancora più garantito e – per assurdo – ancora più forte verso il Parlamento. La garanzia del “simul stabunt, simul cadent” tra premier e Parlamento diventerebbe fortissima nel secondo incarico della legislatura. Ma il rispetto della volontà dei cittadini, il mitico e tipico richiamo dei social “voglio scegliere chi mi governa” si realizzerebbe solo in parte: per il primo incarico, non per il secondo.

“Perché lo fai”?

Il ritornello di una vecchia canzone sanremese chiedeva ad una ragazza disperata: “perché lo fai”? Senza evocare analoghi scenari di disperazione personale, la domanda è lecita anche verso Giorgia Meloni.

Nel programma della Meloni il “presidenzialismo” era appena una riga sfuggente. Non certo il cuore della sua campagna elettorale, né l’obbligo più stringente preso verso i suoi lettori. Perché tentare di attuarlo, allora, e con tanta enfasi?

Pur senza legare ad essa il suo futuro (anzi, specificando bene che non ne farà una ragione di dimissioni, come invece dichiarò Renzi…) la Meloni ha enfaticamente definito il premierato come «la madre di tutte le riforme».

Come già dicevamo in chiusura di un nostro precedente articolo (cf. SettimanaNews, qui), dedicato proprio all’insediamento del Governo Meloni e alle sue prospettive di legislatura, la riforma costituzionale può divenire davvero una questione dirimente sul futuro e sul “giudizio storico” dell’esperienza politica della leader romana.

Ci chiedemmo allora se la Meloni si sarebbe “accontentata” per cinque anni di rafforzare il suo profilo istituzionale, specie estero (cosa che ha fatto), di consolidare il suo potere (cosa che sta facendo, specie con le nomine di sottogoverno), di disegnare insomma un profilo di destra conservatrice europea. Oppure, se il suo spirito pasionario e la sua radice di destra sociale l’avrebbero comunque spinta a giocare l’all-in pokeristico della riforma presidenziale, adombrata nel suo programma.

Ora, il presidenzialismo è diventato premierato e, se vogliamo, questo è già un segno di prudenza (anche se, come visto, forse il presidenzialismo sarebbe una riforma più chiara e di garanzia di questo strano ibrido).

Inoltre, ancora non sappiamo quanto davvero si investirà su questa «madre di tutte le riforme», affidata alle mani (non sempre fermissime, in passato) della ex presidente del Senato, Casellati. Ben difficilmente la legge avrà la maggioranza per evitare il passaggio referendario. Pur non promettendo dimissioni (al contrario di Renzi), perdere un referendum costituzionale non sarebbe certo un rafforzamento. Anzi, sarebbe molto pericoloso per il futuro politico di Giorgia Meloni.

Perché farlo allora?

Una proposta seria

Se davvero la Meloni andrà seriamente fino in fondo a questa proposta, le ipotesi sono due.

La prima: è davvero convinta di poter vincere il referendum. Che tra i cittadini ci sia tanta stanchezza verso la politica (e su questo non c’è dubbio) da rispondere al più forte dei richiami populisti, l’elezione diretta del Governo, seppure – come abbiamo visto – cucito in modo così confuso. Cittadini stanchi fino al punto di accettare di stravolgere la Costituzione del 1948 e tutte le garanzie di libertà e sviluppo che – pur tra mille limiti – ci ha comunque assicurato nel tempo.

La Meloni uscirebbe quindi rafforzata dal consenso referendario, già incaricata de facto per le elezioni 2027 – le prime col nuovo sistema – e quindi concretamente in grado di disegnare il proprio governo (e in forma di governo rafforzato) fino al meno al 2032, se non oltre. Facendo di sé stessa – nel bene o nel male – una pietra miliare della storia politica repubblicana.

Oppure, seconda ipotesi, sempre nel caso si stia facendo seriamente, Giorgia è davvero la pasionaria che, sulla scia della scuola della destra movimentista italiana, pensa di avere il compito storico di riscrivere gli equilibri della Repubblica nata dalla lotta antifascista, e di dover traghettare il Paese verso forme politiche carismatiche più consone alla tradizione culturale da cui lei proviene.

Sinceramente, crediamo meno a questa seconda ipotesi, perché pensiamo che nei leader politici italiani di oggi ci sia assai più cinismo e machiavellismo, che passione e furore di visioni.

In questo secondo caso, dunque, la Meloni “istituzionale”, che cerca la sponda col Partito Popolare europeo e con Washington, sarebbe solo una mera facciata. Forse, nella speranza che, a gennaio 2025, Trump prenda il posto di Biden, Giorgia si starebbe addirittura mettendo sulla nuova lunghezza d’onda carismatica americana e sulla scia delle enormi conseguenze storiche che un simile cambio della guardia potrebbe avere per tutto l’Occidente e per le sue forme democratiche. Uno scenario colossale, certo preoccupante, forse un po’ al di sopra delle visioni e delle intenzioni dichiarate di Giorgia Meloni. Ma, come diceva il cardinale Mazzarino nel suo Breviario dei politici, «se vuoi davvero una cosa, nessuno lo sappia».

Una proposta di facciata

Oppure, lo scenario è del tutto diverso. Non si sta facendo sul serio. La «madre di tutte le riforme» è, in realtà, “il padre di tutti gli specchietti per allodole”.

Anche qui le motivazioni per proporre la riforma possono essere due.

La prima. Tatticamente e furbamente, la Meloni lancia la proposta ma sa che essa si impaluderà nelle discussioni costituzionali (forse anche interne alla sua maggioranza). Potrà domani dire agli italiani: ho mantenuto gli impegni, io sono la leader che ha davvero tentato di cambiare il sistema, non me lo hanno lasciato fare. E su questo, impostare una nuova richiesta di fiducia agli elettori nel 2027, anche in attesa di vedere in che clima economico, mondiale e americano, ci si muoverà per allora. Al peggio, ci potrà fare sopra un pezzetto di campagna elettorale per le Europee 2024.

La seconda motivazione, la più semplice, è quella che hanno già pensato in tanti. Il PNRR non va avanti e, soprattutto, non sta cambiando il paese sotto il profilo strutturale. L’economia si sta fermando. Anche il consenso del Governo, dopo 12 mesi, non va benissimo. I migranti allo sbarco, che dovevano essere fermati, sono raddoppiati, e portarli in Albania difficilmente basterà a far sembrare che qualcosa si sia fatto.

Le famiglie non ce la fanno più e la Finanziaria 2024, oggettivamente, contiene solo pannicelli caldi, se non passi indietro. E allora, proprio in questo momento, in questo autunno, ci vuole il diversivo. E la «madre di tutte le riforme» può esserlo. Ma – davvero – questa sarebbe una strategia molto limitata, perché lanciare un simile ballon d’essai e poi non dargli seguito – al netto del dare le colpe agli altri – può essere un boomerang di credibilità. A meno che non si conti tanto sulla proverbiale corta memoria dell’opinione pubblica italiana.

Una riforma lava l’altra

Abbiamo disegnato quattro scenari motivazionali della riforma, due in caso ci si provi seriamente, due in caso sia solo una proposta a cui non si vuole o non si può davvero dare compimento. Forse la verità è che questi scenari non sono del tutto alternativi. La politica è fatta anche di tentativi, di prove ed errori, non è una scienza esatta.

Si può impostare una riforma che comunque può essere un buon diversivo rispetto a delle difficoltà contingenti ed essere buona materia di scambio o di ricatto dentro la maggioranza: se poi – per caso – si incanala bene può accrescere e consolidare nel tempo il suo potere o addirittura contribuire ad una diversa visione delle democrazie occidentali.

Un breve accenno alla “materia di scambio”, per spiegare meglio il passaggio. Meloni governa con la Lega, e ha il problema della riforma del regionalismo differenziato. Rafforzare i poteri locali è contrario alla sua cultura politica centralista. Presentare una riforma che rafforza la Presidenza del Consiglio può essere un buon riequilibrio, o un fattore che si annulla – o si scambia – con la riforma di marca leghista.

Tra l’altro – sia detto sempre per inciso – la vera «madre di tutte le riforme» in Italia sarebbe proprio quella dell’organizzazione della Pubblica Amministrazione, dei ministeri e dei poteri regionali e locali. Un Presidente del Consiglio più forte, ma che guida strutture esecutive e amministrative ormai farraginose e sempre più fragili, non serve a nulla. Il PNRR sta dimostrando definitivamente che non siamo neanche più attrezzati per spendere i soldi, dopo anni in cui i soldi non ci sono stati. Con il patto di stabilità di nuovo in arrivo, il nostro Paese rischia la seconda e definitiva paralisi pubblica.

Il vero limite al potere del Governo centrale, insomma, non è certo il Parlamento (in cui la Meloni non si reca da mesi e che non fa altro cha alzare obbedientemente le mani) o il Presidente della Repubblica. Sono le regioni e il regionalismo, la mai compiuta riforma del titolo V, che sottrae del tutto al governo centrale materie decisive per il consenso, come la gestione del welfare, della sanità, dei servizi alla persona, dei servizi per l’impiego. Materie che oggi si trovano tutte in territorio comunale e regionale, dove però la Meloni non può arrischiarsi con riforme vere, per via dei leghisti e della loro pendente riforma iper-regionalista. E allora, meglio riformare altro.

Il futuro delle democrazie è presidenzialista?

Un’ultima riflessione – per chi ha resistito eroicamente fin qui nella lunga lettura – è doverosa, infine.

Qualunque sia la valutazione di merito e di metodo che diamo alla proposta meloniana, una cosa è fuor di discussione: il mondo va verso la democrazia diretta. Verso la cultura della disintermediazione, che è il contrario della rappresentanza, e quindi va contro i partiti e li indebolisce, assieme al loro “regno”, il Parlamento. Siamo sempre più abituati a mettere bocca direttamente su tutto, non a farci rappresentare da altri: sondaggi, doodles, petizioni on line, commenti e tweet sulle pagine dei leader… Tutto va verso l’espressione diretta delle nostre volontà.

La democrazia elettronica, i social, la petizione diretta agli elettori sono l’humus culturale in cui il richiamo a “scegliere direttamente il tuo governo” può apparire la cosa più sana, logica, naturale e democratica del mondo. Anche se – come abbiamo visto – costituzionalmente è un ircocervo. La scelta diretta dei governanti è nel DNA culturale dei nostri tempi e dei prossimi. Il presidenzialismo è quasi certamente nel nostro futuro, speriamo nel senso pienamente democratico – fin qui – degli USA, e non di certi presidenzialismi/democrature, che vediamo fiorire in tutto il mondo.

È su questo clima culturale diffuso che la Meloni, probabilmente, sa di poter contare per la sua riforma. Specialmente e soprattutto all’interno di quel 30% di cittadini che ormai non vota più, proprio per sfiducia e per mancato senso di coinvolgimento nelle istituzioni. Un bacino interessantissimo e inaccessibile ad altri. Un tema e un trend che non va sottovalutato da parte di chi si opporrà alla riforma, pur con seri motivi.

Il potere in un sistema politico è un po’ come la materia di Lavoisier: non si crea, non si distrugge, ma si redistribuisce. È falso che la riforma non tolga potere al Quirinale e al Parlamento: da lì lo prende, e ne dà un po’ al Presidente del Consiglio e ancora di più agli elettori sovrani. Cosa buonissima in sé, ma ad una condizione: che l’elettore che entra così a fondo, col suo voto, nella decisione dell’assetto politico di governo, senza più mediazioni partitiche e parlamentari, sia davvero un cittadino istruito, consapevole, educato civicamente e – persino – virtuoso. Un cittadino che sa valutare e resistere a sirene e pifferai magici.

Aumentare i tassi di democrazia diretta, come avviene nei sistemi presidenziali o come avverrebbe nel “premierato all’italiana”, è una enorme responsabilità, che i cittadini meritano e meritano di essere formati seriamente a gestire, fin dai banchi della scuola. Forse allora, nell’utile diversivo autunnale, che può anche diventare utile riforma nel solco della storia evolutiva delle democrazie occidentali, Giorgia Meloni non sta giocando affatto una partita stupida, improvvisata, disperata o banale.

Lo stile politico meloniano asseconda lo spirito dei tempi, ne trae energia e consenso, e insieme magari ci dissimula dentro secondi fini immediati o più remoti. Uno stile su cui le opposizioni farebbero bene a fare attente considerazioni, e non rispondere in modo frontale, meccanico o irriflesso. Come avrebbe suggerito ancora una volta il cardinal Mazzarino nel suo machiavellico breviario politico: «questo stile è una specie di simulazione più nobile, ed essa giova non poco». A chi lo adotta in modo abile, s’intende.